产城融合仅停留于观念
上海新城发展首先是卫星城建设阶段，从1957年开始到1979年建宝钢。当时上海要发展大工业，那么放在哪里？只能放在郊区，从产城融合的角度来看，是有产无城，即使有城市也是处在附属的地位。其中有一些做得特别差，比如像安亭或者吴泾。相对来说，上海石化的居住区要做得好一些，宝钢的情况和金山石化差不多，也是属于产业先行，配套主要为职工生活服务，并没有更多独立的功能。真正意义上的产城融合，是上世纪90年代中期上海提出“三个集中”，其中有两条是人口向城镇集中、工业向园区集中。当时，外资大规模进入上海，除了国家级开发区，上海又在各个县的县城设立了市级开发区。从上海的角度来说，这时候就已经注意产城融合了。不过，大的方向确定以后，具体规划就出了问题，这其中涉及了很多层面，很多情况下还是长官意志起了作用。
要说“产”，松江工业园区上世纪90年代就有了，后来在西面搞了个以广达电脑为主的出口加工区，用工人数还是比较高的。问题就在于，工业区是一块，新城是一块，是分离的。城市规划教科书中不会这样教我们。工业区在东面，整个城区在西面，上下班人流非常厉害，不上班的时候路上又是空空荡荡没什么人。所以，产城融合不仅仅是经济上的问题，还有方便生活的问题。1930年代的雅典宪章是强调功能分区，因为当年的英法工业和居住混杂，而工业污染比较严重，环境科学又基本上没发展起来。所以，功能分区便于污染的集中治理，但是这并非毫无限制，过去一般一个工业区面积是5-7平方公里，而新城人口规划达到80万-100万，100万在中国属于特大城市，有几十万就业人口，需要若干工业区，但现在一圈都是圈一块。客观上的背景是，现在的工业区带有政策区的意味，是实施了特殊的优惠政策。所以“一区多园”可能是比较合理的状态，但是当时也没有想到。实事求是讲，很多历史原因造成今天的很多问题。
另外，很多人忽视的是，产城融合也是迎接全球化的过程，所以发展大量劳动密集型产业，大量外来人口进入。比如，松江现在外来人口是60多万。所以，今天再来重新审视产城融合，发现首先要考虑到产业升级，其次一些新城在规划上需要调整。理论上来说，临港地区面积这么大，引进的产业却是以资本密集和技术密集为特征的，对人口的需求量很少。再这么发展下去，城市的人口规模很难上去。所以，还是要考虑其他的发展路径。作为一个新城，功能应该是很综合的，可以突出某一个产业，但并不是就不需要发展其他的了。
上海的新城建设，具体操作上和当时的苏州工业园区有很大关联。后者为新加坡人设计，名为工业区，实际上是在做一个新城，规划面积达到70平方公里。这对上海冲击是比较大的，当时工业园区都在十几平方公里，松江20多平方公里已经算大了，工业园区的规划是独立的，生活区，也就是县城没有很好地统筹。
在苏州的刺激下，1999年《上海市城市总体规划》公布了11个新城的建设计划。为什么是这个数目呢？每个郊区都分配一个，包括临港（南汇）。按理来说，世界上没有一个新城是根据行政区划来安排的，但是中国有特殊的体制。比如当年宝山和闵行都有新城，其实梅陇、莘庄、七宝都是紧贴市区的，怎么能说是各自独立呢？所以现在宝山和闵行的新城提得很少，从11个缩成9个，现在是7个。
力量分散，大家都搞不好，这是第一个原因。而上海新城规划得比苏州小，也觉得不合适。临港新城的规划就从几十平方公里逐渐变成了两三百平方公里，反正罗马不是一天建成的，只好慢慢搞了。所以现在去看，短期内除了马路修得非常好，人是进不去的。
摊得太大，又过于注重形象规划。让城市围绕着滴水湖转，我认为这不符合城市规划的基本原理。东西南北的交通要绕着转，是多此一举的交通流量。装备工业园区离城市非常远，成了独立组团。为什么离得这么远呢？是因为工业园区有很高的污染，还是什么原因让它们分离？具体操作时，产城分离，城没有产，产没有城。
而世界上海港城市都有发展规律的，古今中外都是以港兴市。商船来来往往，是有很大的商机的，但是现在都没有利用，临港新城规划对商业都没有考虑到。通过海运、货物中转，形成有利于货物流通、加工的区位，这就是以港兴市。当然到了集装箱时代，以港兴市的规律发生了一些变化，因为集装箱是门对门的服务，但还是可以根据物流引导商机。商业是最能吸引人气的。
改变规划，重视商业的力量
按照上海产业转型的标准，肯定要往现代服务业和先进制造业上面靠，但是这两个行业不足以容纳大量的就业人口，所以一些传统的劳动密集型的企业还是需要的。我觉得两者关系需要慎重地把握好。
而现在很多功能难以区分高档与否，比如商业低档吗？义乌或者绍兴的柯桥不好吗？义乌是真正的全球化，什么人都有。这样就能迅速集聚人气。
但是，上海复制这个模式可能比较困难，因为它是最老的工业化城市，1950年代以后又片面发展制造业，商业的精神似乎比较薄弱了。上海的商贸业也有，但是和义乌绍兴差距太大。我最近去过桐乡，那里和海宁类似，皮革市场价钱式样都好得不得了。这在上海是没有的。绍兴的轻纺市场，已经脱离了传统的市场定义，也在向两头努力，一边是做设计，把国际有名的设计师请来开工作室；另一边设法从对内贸易转向做外贸。所以上海对商业的认识远远落后于其他地方，计划经济时间可能太长了。要么一窝蜂地引进奢侈品，但实际效果很难说。
临港商业不行，和国际航运中心没发展起来也是有一定关系的。但是要建立自由贸易区也不是这么简单的事情，零售都跟着人在走。现在人气形不成，商业自然而然形不成。所以，要考虑积聚人气，我觉得不一定要搞自由贸易区的概念。自由贸易区会受很多的限制。除非再加新功能，将外高桥的功能添加进去，就是自由贸易区除了产品的储存以外还有加工之类的业务，那是另当别论了。但是从目前情况来看，自由贸易区规模不会很大的。因为需要隔离，外高桥的就业人口在十几万的水平，所以还是存在限制。因此，还是开放状态比较好，而不是简单地要政策。上海发展有个很大的问题，就是要政策。已经形成习惯思路，可能未来要政策会变得越来越难。所以，一直靠政策推动不是可持续发展的道路。当然像义乌发展到今天也需要一些政策：县级市原先是不设立海关之类的机构，为了配合它的发展，需要一个省直管的地位，但是它要的政策地位和上海完全是两个等量级的。
而尽管在管理上把主城区划出去，产业区还是非常大。规划需要调整，要在当地做产城融合，不能完全是搞工厂。同时目前工业用地的出让比较浪费。当然，这和管委会急于招商有关，也是客观因素。国外土地出让计划都做得很精细，这种情况下企业也会做成本核算，就很难出现企业自己搞宿舍的情况，这完全应该通过社会化的方法来解决。同时，临港新城要考虑布置一些一类工业，改变一下用地性质就可以了。
（作者系华东师范大学中国现代城市研究中心主任，本文由《东方早报·上海经济评论》记者黄世瑾采访整理，未经本人审阅。）
《东方早报》 日期：2012年4月17日版次：6 作者：宁越敏
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